भारत को डब्ल्यूटीओ की दोषपूर्ण सब्सिडी व्यवस्था को जल्द चुनौती देने की जरूरत

भारतीय किसानों ने अपने हक़ के लिए लंबा संषर्ष कर विवादास्पद कृषि कानूनों को वापस लेने पर सरकार को मज़बूर किया है और साथ ही न्यूनतम समर्थन मूल्य (एमएसपी) के लिए आवाज़ बुलंद कर रहे हैं। अब इसी बीच गन्ने और चीनी पर किसानों को दी जा रही सब्सिडी पर विश्व व्यापार संगठन (डब्ल्यूटीओ) ने भारत को दोषी ठहराया है। 

विश्व व्यापार संगठन (डब्ल्यूटीओ) के डिस्प्यूट सेटलमेंट पैनल ने गन्ने और चीनी पर भारत में दी जा सब्सिडी को लेकर भारत को नियमों के उल्लंघन का दोषी पाया है। भारतीय किसानों  ने अभी तीन विवादास्पद कृषि कानूनों को निरस्त करने के लिए केंद्र सरकार को मजबूर किया था और कृषि उत्पादों के लिए न्यूनतम समर्थन मूल्य तय करने के लिए संघर्ष कर रहे हैं। इसी बीच भारतीय किसानों को विश्व व्यापार संगठन (डब्ल्यूटीओ) से एक और चुनौती का सामना करना पड़ रहा है। डब्ल्यूटीओ विवाद निपटान पैनल ने 14 दिसंबर 2021 को जारी अपनी रिपोर्ट में भारत पर साल 2014-15 से 2018-19 की अवधि के दौरान गन्ना उत्पादकों को मूल्य समर्थन और चीनी को निर्यात सब्सिडी देने का दोषी करार दिया है। 

इसमें कहा गया है कि इन वर्षों के दौरान भारत कृषि पर समझौते (एओए) के तहत अपनी प्रतिबद्धताओं का उल्लंघन कर रहा था। बता दें कि यह पहली बार है कि देश के किसानों को समर्थन देने की सरकार की नीतियों को विश्व व्यापार संगठन में चुनौती दी गई है। और इस विवाद के निहितार्थ भारत की कृषि सब्सिडी व्यवस्था के लिए दूरगामी हो सकते हैं।

डब्ल्यूटीओ विवाद निपटान पैनल 2019 उस वक्त स्थापित किया गया था, जब ब्राजील, ऑस्ट्रेलिया और ग्वाटेमाला ने डब्ल्यूटीओ के विवाद निपटान निकाय से शिकायत की थी कि भारत सरकार और कई राज्य सरकारों द्वारा प्रदान की गई मूल्य समर्थन प्रणाली डब्ल्यूटीओ-असंगत थी और इसलिए इसे बंद कर दिया जाना चाहिए। इसके बाद, कनाडा, चीन, अमेरिका और यूरोपीय संघ सहित विश्व व्यापार संगठन के 14 सदस्य तीसरे पक्ष के रूप में विवाद में शामिल हुए।

तीन शिकायतकर्ताओं ने केंद्र सरकार के उचित और लाभकारी मूल्य (एफआरपी), भारतीय चीनी मिलों को भारतीय गन्ना उत्पादकों को भुगतान की जाने वाली न्यूनतम कीमत, साथ ही संबंधित भारतीय राज्यों में स्थित चीनी मिलों के लिए आवश्यक राज्य परामर्श मूल्य (एसएपी) को लक्षित किया था। (संबंधित राज्य में गन्ना उत्पादकों को मिलों को दिए गए किसी भी उत्पादन के लिए भुगतान करने के लिए)। एफआरपी न्यूनतम मूल्य है जो मिलों को गन्ना उत्पादकों को चुकाना होता है। एफआरपी कृषि लागत एवं मूल्य आयोग (सीएसीपी) की सिफारिशों के आधार पर, राज्य सरकारों के परामर्श से और चीनी उद्योग संघों से प्रतिक्रिया प्राप्त करने के बाद तय किया जाता है। दूसरी ओर एसएपी राज्य सरकारों द्वारा तय किया जाता है और आमतौर पर एफआरपी से अधिक होता है।

शिकायतकर्ताओं ने एफआरपी/एसएपी प्रणाली के निर्बाध कार्यान्वयन को सुनिश्चित करने के लिए वर्ष 2014-15 से 2018-19 के बीच केंद्र और 12 राज्य सरकारों द्वारा किए गए सभी उपायों को लक्षित किया। शिकायतकर्ताओं के अनुसार ये उपाय कृषि समझौते (एओए) के तहत भारत की प्रतिबद्धताओं के विपरीत था। उनका विचार था कि भारत किसी भी कृषि उत्पाद पर दी जाने वाली सब्सिडी को उसके उत्पादन मूल्य (न्यूनतम स्तर) के 10 प्रतिशत तक सीमित करने के लिए सहमत हो गया था। लेकिन चीनी पर सब्सिडी वर्षों के दौरान इस सीमा से अधिक हो गई थी, और इसलिए भारत ने एओए के तहत अपनी प्रतिबद्धताओं का उल्लंघन किया। यही कारण भारत के खिलाफ विवाद आधार बना।

इसके अलावा, शिकायतकर्ताओं ने तर्क दिया कि केंद्र सरकार और राज्य सरकारें चीनी निर्यात के लिए सब्सिडी भी दे रही थीं, जो एओए के तहत भारत की प्रतिबद्धताओं का एक और उल्लंघन था। क्योंकि भारत के पास कृषि उत्पादों को सीधे निर्यात सब्सिडी देने का कोई अधिकार नहीं था। ऑस्ट्रेलिया ने निर्यात को बढ़ावा देने के लिए सरकार की निम्नलिखित चार योजनाओं पर सवाल उठाया। सवालों में उत्पादन सहायता योजना, बफर स्टॉक योजना, विपणन और परिवहन योजना और चीनी के लिए शुल्क मुक्त आयात प्राधिकरण (डीएफआईए) योजना शामिल थी। शिकायतकर्ताओं ने माना कि भारत ने निर्यात प्रदर्शन के आधार पर सब्सिडी प्रदान की थी, जो डब्ल्यूटीओ के तहत असंगत सब्सिडी है।

गन्ने के लिए उचित और लाभकारी मूल्य (एफआरपी) और राज्य परामर्श मूल्य (एसएपी) के खिलाफ तर्क

गन्ना किसानों को एफआरपी/एसएपी के अनुदान के खिलाफ शिकायतकर्ताओं का मुख्य तर्क यह था कि एओए द्वारा शुरू किए गए घरेलू समर्थन उपायों पर अनुशासन इन उपायों पर लागू था और भारत ने अनुशासन का उल्लंघन किया था। भारत द्वारा एओए के घरेलू समर्थन विषयों के समझौते का उल्लंघन किया गया। 

शिकायतकर्ताओं के तर्क निम्नलिखित थे। जब एओए को औपचारिक रूप दिया जा रहा था, तब भारत ने घोषणा की थी कि घरेलू समर्थन विषयों को शुरू करने के प्रयोजनों के लिए अपनाई गई संदर्भ अवधि के दौरान, जो कि 1986-88 की अवधि थी, अपनी कृषि के लिए कोई सब्सिडी नहीं दी थी। यह घोषणा एओए में अपनाई गई सब्सिडी की गणना की पद्धति पर आधारित थी, जिसके अनुसार, भारत ने 1986-88 के दौरान प्रमुख अनाज, दालें, तिलहन, कपास, जूट, तंबाकू और चीनी सहित 17 फसलों के लिए प्रशासित कीमतों की घोषणा की थी। इसके तहत दी गई सब्सिडी के मूल्य का निर्धारण करने के लिए उनकी संगत अंतरराष्ट्रीय कीमतों के साथ तुलना की गई थी। चूंकि इसकी प्रशासित कीमतें अंतरराष्ट्रीय कीमतों से कम थीं, इसलिए भारत ने एओए पद्धति के अनुसार सब्सिडी का मूल्य 19,861 करोड़ रुपये या कृषि उत्पादन के मूल्य का 18 प्रतिशत था। इस आंकड़े में उर्वरक, ऋण, बिजली और सिंचाई जैसे कृषि आदानों पर सब्सिडी शामिल है। दूसरे शब्दों में, भारत कृषि पर सब्सिडी देने के बजाय अपने किसानों पर कर लगा रहा था, क्योंकि उनकी मूल्य प्राप्ति अंतरराष्ट्रीय बाजारों में प्रचलित मूल्य से कम थी। यहां यह उल्लेख किया जा सकता है कि यह पद्धति आज तक अपरिवर्तित बनी हुई है। इसका मतलब है कि 2021 में दी गई सब्सिडी की गणना के लिए वर्तमान प्रशासित कीमतों की तुलना अब भी 1986-88 की संदर्भ अवधि में कीमतों के साथ की जाती है। यानि की 35 साल पहले की कीमतों पर की जा रही है। 

इस पद्धति के आधार पर, एओए विषयों के दो सेट पेश करता है। पहला यह कि विकासशील देश कृषि उत्पादन के मूल्य के 10 प्रतिशत से अधिक की सब्सिडी नहीं दे सकते। और दूसरी बात, भारत जैसे देशों के लिए, जिन्होंने घोषित किया था कि उन्होंने 1986-88 के दौरान कोई सब्सिडी नहीं दी थी, व्यक्तिगत फसलों को दी गई सब्सिडी उनके उत्पादन के मूल्य के 10 प्रतिशत से अधिक नहीं हो सकती। भारत की चीनी सब्सिडी के खिलाफ शिकायतकर्ताओं ने तर्क दिया कि वर्ष 2014-15 और 2018-19 के बीच दी गई सब्सिडी का मूल्य इस 10 प्रतिशत सीमा से अधिक हो गया था। इस प्रकार एओए अनुशासन का उल्लंघन हुआ।

विवाद निपटान पैनल ने अधिकतर शिकायतकर्ताओं और विवाद में तीसरे पक्ष के अधिकार रखने वालों के विचारों से सहमति व्यक्त की  कि एफआरपी और एसएपी बाजार मूल्य समर्थन हैं, जिन्हें सब्सिडी के रूप में माना जाना चाहिए। हालांकि, भारत ने इस दृष्टिकोण का विरोध करते हुए तर्क दिया कि एओए के अनुबंध 3 में कहा गया है कि "सब्सिडी केवल वहां मौजूद हो सकती है जहां बजटीय परिव्यय या सरकारों या उनके एजेंटों द्वारा राजस्व छोड़ दिया गया है"। जिसका अर्थ केवल तभी होता है जब खर्च सरकारी खजाने से किया जाता है। भारत ने स्पष्ट किया कि केंद्र और राज्य सरकारें गन्ना नहीं खरीदती हैं या किसानों को ... एफआरपी और एसएपी का भुगतान नहीं करती हैं और किसानों को भुगतान चीनी मिलों द्वारा किया जाता है, जो कि निजी संस्थाएं हैं।

हालांकि, विवाद निपटान पैनल भारत के इस तर्क से असहमत था कि FRP और SAP को सब्सिडी के रूप में नहीं माना जा सकता है। पैनल का तर्क था कि कृषि उत्पाद का "बाजार मूल्य" बाजार में एक उत्पाद की कीमत है, और "मूल्य समर्थन" का अर्थ है "आपूर्ति की परवाह किए बिना एक निश्चित स्तर पर कीमतों को बनाए रखने में सरकार या अन्य आधिकारिक निकाय से सहायता" या मांग।" इसलिए, सरकार द्वारा निर्धारित एक अनिवार्य न्यूनतम मूल्य भले ही चीनी मिलों द्वारा भुगतान किया गया हो, कृषि उत्पादकों को "घरेलू समर्थन" का गठन करना प्रतीत होगा।

पैनल इस निष्कर्ष पर पहुंचा कि एफआरपी और एसएपी सब्सिडी के रूप हैं, इस पर कई तरह से सवाल उठाए जा सकते हैं। पहला वैधानिक न्यूनतम मूल्य तय करने के पीछे के कारकों की समझ की कमी है जो किसान चीनी मिलों से प्राप्त करने के हकदार हैं। पैनल के विचार के विपरीत कि एफआरपी और एसएपी का उद्देश्य आपूर्ति और मांग के बाजार तंत्र की अवहेलना करना है, कीमतों का वास्तविक इरादा जो केंद्र और राज्य सरकारें चीनी मिलों को किसानों को भुगतान करने का निर्देश देती हैं, यह सुनिश्चित करती है कि बाद वाले को उचित मूल्य मिले पूर्व से। इस प्रकार, केंद्र और राज्य सरकारों की मंशा उन किसानों की आजीविका में सुधार करना है, जो पहले से ही काफी संकट में हैं। अपना फैसला देते हुए, पैनल इस वास्तविकता से अनभिज्ञ लग रहा था कि चीनी मिलों के मुकाबले गन्ना किसान प्रतिकूल सौदेबाजी की स्थिति में हैं और इसलिए सरकारों के लिए यह सुनिश्चित करना अनिवार्य हो जाता है कि किसानों को गन्ने का लाभकारी मूल्य मिले। विकासशील देशों ने लंबे समय से तर्क दिया है कि एओए के सब्सिडी विषयों में उनकी कृषि की वास्तविकताओं के कारक नहीं है और इस स्थिति को विवाद निपटान पैनल द्वारा दिए गए फैसलों ने स्थिति को बदतर बना दिया गया है जैसे कि यहां चर्चा की जा रही है।

भारत के खिलाफ पैनल के फैसले के साथ दूसरी समस्या यह है कि एफआरपी और एसएपी मूल्य समर्थन उपायों या सब्सिडी के रूप हैं। जैसा कि ऊपर उल्लेख किया गया है, पैनल ने भारत के इस तर्क को खारिज कर दिया कि एओए के अनुसार, सब्सिडी केवल वहीं मौजूद हो सकती है जहां सरकारों या उनके विभागों द्वारा बजटीय परिव्यय या राजस्व छोड़ दिया गया हो। इसके बजाय, इसने अपने विचार को बनाए रखा कि सरकार द्वारा निर्धारित अनिवार्य न्यूनतम मूल्य, जिसका भुगतान निजी संस्थाओं द्वारा किया गया था, कृषि उत्पादकों के लिए "घरेलू समर्थन" का गठन करने के लिए "प्रतीत होगा"। पैनल की यह व्याख्या डब्ल्यूटीओ समझौते में सब्सिडी और काउंटरवेलिंग उपायों (एएससीएम) में दी गई सब्सिडी की परिभाषा को उलट देती है। यह समझौता सब्सिडी को निम्नानुसार परिभाषित करता है: 

(i) किसी सदस्य के क्षेत्र में सरकार या किसी सार्वजनिक निकाय द्वारा वित्तीय योगदान; 

(ii)  एक सरकारी अभ्यास में निधियों का प्रत्यक्ष हस्तांतरण, निधियों या देनदारियों के संभावित प्रत्यक्ष हस्तांतरण शामिल हैं; और 

(iii) सरकारी राजस्व जो अन्यथा देय है उसे छोड़ दिया गया है या एकत्र नहीं किया गया है। 

इसके अलावा, ऑक्सफोर्ड डिक्शनरी द्वारा दी गई परिभाषा में सब्सिडी का अर्थ इस प्रकार है, "किसी उद्योग या व्यवसाय को किसी वस्तु या सेवा की कीमत कम रखने में मदद करने के लिए सार्वजनिक धन से दी गई राशि"। जब चीनी मिलों जैसी गैर-सरकारी संस्थाएं किसानों को एफआरपी और एसएपी का भुगतान करती हैं, तो पैनल ने इन भुगतानों को सब्सिडी के रूप में वर्गीकृत करने के लिए खुद को क्यों बढ़ाया?

सब्सिडी की सीमा की गणना करने के लिए समग्र कार्यप्रणाली पर एक अंतिम टिप्पणी की जानी चाहिए जो तब होती है जब डब्ल्यूटीओ सदस्य मूल्य समर्थन उपायों पर निर्भर करता है। जैसा कि पहले बताया गया है, मूल्य समर्थन उपायों से उत्पन्न होने वाली सब्सिडी की सीमा को वस्तुओं की वर्तमान प्रशासित कीमतों की तुलना 1986-88 में प्रचलित उनके निश्चित बाहरी संदर्भ कीमतों से किया जाता है। यह पद्धति किसी भी आर्थिक तर्क से पूरी तरह से रहित है: वर्तमान प्रशासित कीमतों की तुलना 35 वर्ष पुरानी कीमतों के सेट से क्यों की जानी चाहिए? और फिर भी, विकसित देशों ने निश्चित बाहरी संदर्भ कीमतों को हाल की अवधि में स्थानांतरित करने से इनकार कर दिया है, जिससे मूल्य समर्थन उपायों के कारण होने वाली सब्सिडी का वास्तविक मूल्यांकन करने की अनुमति मिलती। यदि एओए में यह महत्वपूर्ण संशोधन नहीं होता है, तो भारत की कृषि सब्सिडी पर विवाद आम हो जाएगा।

भारत की निर्यात सब्सिडी के खिलाफ तर्क

शिकायतकर्ताओं ने तर्क दिया कि भारत निम्नलिखित चार योजनाओं के माध्यम से चीनी पर विश्व व्यापार संगठन-असंगत निर्यात सब्सिडी प्रदान कर रहा था: 

(i) उत्पादन सहायता योजना, 

(ii) बफर स्टॉक योजना; 

(iii) विपणन और परिवहन योजना; और 

(iv) चीनी के लिए शुल्क मुक्त आयात प्राधिकरण योजना 

इसके अलावा, केंद्र सरकार ने चीनी उद्योग के साथ इन्वेंट्री स्तर को कम करने और इसकी वित्तीय तरलता की स्थिति को सुविधाजनक बनाने के लिए प्रत्येक चीनी मिल के लिए न्यूनतम संकेतक निर्यात कोटा (एमआईईक्यू) तय करने की नीति अपनाई थी। इसके अलावा, अधिकतम स्वीकार्य निर्यात मात्रा (एमएईक्यू) योजना के तहत, केंद्र सरकार प्रबंधन, उन्नयन और अन्य प्रसंस्करण लागत और अंतरराष्ट्रीय और आंतरिक परिवहन की लागत सहित विपणन लागत पर खर्च के लिए एकमुश्त निर्यात सब्सिडी प्रदान करके चीनी के निर्यात के लिए एक योजना लागू कर रही थी। और चीनी के निर्यात पर भाड़ा प्रभार। शिकायतकर्ताओं ने तर्क दिया कि चूंकि वह निर्यात को बढ़ावा देने के लिए योजनाएं थीं, एमआईईक्यू और एमएईक्यू दोनों ही निषेधात्मक सब्सिडी थीं, जैसा कि सब्सिडी और काउंटरवेलिंग उपायों (एएससीएम) पर समझौते द्वारा परिभाषित किया गया था।

इन तर्कों ने भारत के लिए दो तरह की समस्याएं खड़ी कर दीं। पहला, भारत को निर्यात सब्सिडी देने का अधिकार नहीं है, क्योंकि उसने एओए की औपचारिकता के दौरान घोषित किया था कि उसने कोई निर्यात सब्सिडी नहीं रखी है। दूसरे, चूंकि भारत की निर्यात सब्सिडी योजनाएं निषेधात्मक सब्सिडी थीं, इसलिए उन्हें बिना किसी देरी के वापस लेना पड़ा। हालांकि, पैनल ने भारत को अपनी रिपोर्ट को अपनाने की तारीख से 120 दिनों की अवधि दी। तर्कों के वजन को देखते हुए भारत के पास चीनी पर अपनी निर्यात सब्सिडी वापस लेने के अलावा कोई विकल्प नहीं है।

भारत के सामने क्या रास्ता है? 

घरेलू समर्थन और क्रमशः गन्ना और चीनी के लिए निर्यात सब्सिडी व्यवस्था के खिलाफ निर्णय भारत की कृषि सब्सिडी व्यवस्था के लिए एक महत्वपूर्ण क्षण हो सकता है। लेकिन ये शिकायतें विशेष रूप से एफआरपी और एसएपी के खिलाफ दर्शाती हैं कि एओए द्वारा उस पर थोपी गई दोषपूर्ण और भेदभावपूर्ण सब्सिडी व्यवस्था से भारत पर कितना प्रतिकूल प्रभाव पड़ा है। मूल्य समर्थन उपायों के कारण होने वाली सब्सिडी की सीमा एक ऐसी पद्धति का उपयोग करती है जो आर्थिक तर्क को धता बताती है, जैसा कि ऊपर उल्लेख किया गया है। भारत को यह मुद्दा उठाना चाहिए कि 1986-88 की निश्चित आधार अवधि में कीमतों को सब्सिडी की सीमा की गणना के आधार के रूप में स्वीकार नहीं किया जा सकता है। यदि निश्चित आधार अवधि अपरिवर्तित रहती है, तो जल्द से जल्द, भारत में मौजूद संपूर्ण प्रशासित मूल्य तंत्र को विश्व व्यापार संगठन-असंगत माना जाएगा। डब्ल्यूटीओ को सौंपे गए भारत के हालिया घरेलू समर्थन अधिसूचनाओं से पता चलता है कि चावल पर सब्सिडी पहले से ही 10 प्रतिशत के न्यूनतम स्तर से अधिक है और डब्ल्यूटीओ की कृषि समिति में चर्चा में सवाल पूछे गए हैं कि चावल पर सब्सिडी क्यों बंद नहीं की जानी चाहिए।

चीनी पर सब्सिडी के खिलाफ पैनल के इस फैसले के खिलाफ अपील करने की भारत की तत्काल प्रतिक्रिया होनी चाहिए। वर्तमान में अपील की सुनवाई करने वाला अपीलीय निकाय (एबी) निष्क्रिय है क्योंकि इसमें सामान्य रूप से कार्य करने के लिए कर्मी नहीं हैं। तत्कालीन अमेरिकी राष्ट्रपति डोनाल्ड ट्रम्प की अध्यक्षता में संयुक्त राज्य अमेरिका ने 7-सदस्यीय एबी में नए सदस्यों को नियुक्त करने से इनकार कर दिया था और अब जो बाइडन प्रशासन भी उसी राह पर है। अपील प्रक्रिया में देरी से भारत को कृषि सब्सिडी व्यवस्था पर व्यापक रूप से पुनर्विचार करने और विश्व व्यापार संगठन की त्रुटिपूर्ण और भेदभावपूर्ण कृषि सब्सिडी व्यवस्था के खिलाफ एक मजबूत मामला बनाने का मौका मिलेगा।

(डॉ. बिश्वजीत धर, जवाहर लाल नेहरू यूनिवर्सिटी के स्कूल ऑफ सोशल साइंसेज के सेंटर फॉर इकोनॉमिक स्टडीज एंड प्लानिंग में प्रोफेसर हैं )